Tài liệu đọc thêm: Chính sách, pháp luật về biến đổi khí hậu ở Việt Nam

Chính sách, pháp luật về biến đổi khí hậu ở Việt Nam
07/08/2014 2:39:56 PM
LTS: Trong các Nghị quyết, Chiến lược, Chương trình, Kế hoạch liên quan đến biến đổi khí hậu của Việt Nam ban hành đều xác định một trong những nhiệm vụ quan trọng là tiếp tục xây dựng, hoàn thiện chính sách, pháp luật 
về biến đổi khí hậu ở Việt Nam.
Xin trích dẫn báo cáo của ông Trương Đức Trí, Phó Cục trưởng Cục Khí tượng Thủy văn & Biến đổi Khí hậu – Bộ Tài nguyên & Môi trường, bước đầu đánh giá việc thực hiện các chính sách, pháp luật liên quan đến biến đổi khí hậu, qua đó xác định những vấn đề còn tồn tại hạn chế, từ đó đưa ra các đề xuất, kiến nghị cần triển khai trong thời gian tiếp theo.
Kể từ khi các chính sách, pháp luật chuyên biệt về biến đổi khí hậu được ban hành, khởi đầu là Nghị quyết số 60 của Chính phủ (năm 2007) theo đó là sự ra đời của Chương trình mục tiêu quốc gia ứng phó với biến đổi khí hậu (năm 2008), có một dấu mốc vô cùng quan trọng. 
Kể từ năm 2005, sau khi Nghị định thư Kyoto có hiệu lực, một số chính sách, pháp luật trực tiếp liên quan đếnbiến đổi khí hậu được ban hành như Chỉ thị số 35 của Thủ tướng Chính phủ về việc tổ chức thực hiện Nghị định thư Kyoto thuộc Công ước khung của Liên Hợp quốc về Biến đổi Khí hậu (năm 2005); Nghị quyết số 60 của Chính phủ giao Bộ Tài nguyên & Môi trường chủ trì, xây dựng Chương trình mục tiêu quốc gia ứng phó với biến đổi khí hậu (năm 2007),Chương trình mục tiêu quốc gia ứng phó với biến đổi khí hậu (năm 2008), Chiến lược quốc gia về biến đổi khí hậu (năm 2011), Chiến lược quốc gia về tăng trưởng xanh (năm 2012).
Bên cạnh đó, các chính sách, pháp luật liên quan đến biến đổi khí hậu cũng đã được đề cập ở một số lĩnh vực liên quan như tài nguyên nước, đa dạng sinh học, nông nghiệp, lâm nghiệp, xây dựng, thủy lợi, giao thông, năng lượng, công nghiệp, y tế, môi trường 
Như vậy, vấn đề biến đổi khí hậu trong chính sách và pháp luật Việt Nam được tiếp cận theo cả hai hướng: chính sách pháp luật chuyên về biến đổi khí hậu (bao gồm 3 trụ cột: thích ứng với biến đổi khí hậu, giảm nhẹ phát thải khí nhà kính, liên ngành)và bước đầu được lồng ghép trong chính sách pháp luật của một số ngành, lĩnh vực có liên quan trực tiếp. 
Kết quả đạt được
Kể từ khi các chính sách, pháp luật chuyên biệt về biến đổi khí hậu được ban hành, khởi đầu là Nghị quyết số 60 của Chính phủ (năm 2007) theo đó là sự ra đời của Chương trình mục tiêu quốc gia ứng phó với biến đổi khí hậu (năm 2008), có một dấu mốc vô cùng quan trọng. Từ đây, cộng đồng quốc tếđánh giá cao sự nỗ lực, chủ động của Chính phủ Việt Nam đối với việc chung tay ứng phó với biến đổi khí hậu toàn cầu, và thông qua đó sự hỗ trợ về công nghệ, tài chính của cộng đồng quốc tế cho Việt Nam tăng lên đáng kể. 
Một số Chương trình hợp tác quốc tế tiêu biểu như:
- Chương trình “Thích ứng và giảm nhẹ biến đổi khí hậu” do Chính phủ Đan Mạch tài trợ (năm 2008). Thông qua Chương trình, một số mô hình thích ứng với biến đổi khí hậu triển khai ở hai tỉnh thí điểm (Quảng Nam, Bến Tre) đã hoàn thành và đưa vào sử dụng đã mang lại lợi ích thiết thực cho cộng đồng và được sự đồng thuận, đánh giá cao của nhân dân (con người); Mạng lưới trạm đo mưa tự động cho khu vực miền Trung, Tây Nguyên và đồng bằng sông Cửu Long được tăng cường, góp phần từng bước hoàn thiện hệ thống cảnh báo thiên tai, lũ lụt gia tăng trong bối cảnh biến đổi khí hậu.
- Chương trình SP-RCC do Cơ quan Hợp tác Quốc tế Nhật Bản và AFD (Pháp) khởi sướng năm 2009. Đến nay đã có thêm WB (Ngân hàng Thế giới), Canada, Australia, Hàn Quốc tham gia. Thông qua Chương trình, trong 4 năm qua đã có trên 200 hành động chính sách liên quan đến biến đổi khí hậu (gồm 3 trụ cột: thích ứng với biến đổi khí hậu, giảm nhẹ phát thải khí nhà kính, khung thể chế và chính sách liên ngành) với 14 nhóm mục tiêu đã xây dựng và thực hiện; Hình thành được diễn đàn đối thoại chính sách về biến đổi khí hậu giữa các bộ, ngành, các nhà tài trợ, các tổ chức phi chính phủ và cộng đồng doanh nghiệp, đồng thời thiết lập được cơ chế điều phối và hợp tác giữa các cơ quan trung ương và địa phương, giữa các cơ quan chính phủ và các nhà tài trợ. Tính đến thời điểm này, Việt Nam đã huy động được gần 1 tỷ USD từ các nhà tài trợ và danh mục 62 dự án ưu tiên cấp bách về biến đổi khí hậu đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt. Hiện nay một số dự án ở các tỉnh vùngĐồng bằng sông Cửu Long và các tỉnh ven biển miền Trung đã bước đầu được bố trí vốn để triển khai thực hiện;
- Thỏa thuận đối tác chiến lược Việt Nam - Hà Lan về thích ứng với biến đổi khí hậu và quản lý nước. Sau gần 3 năm triển khai thỏa thuận, tháng 12/2013 phía Hà Lan đã đệ trình Chính phủ Việt Nam Kế hoạch đồng bằng sông Cửu Long với mục tiêu duy trì một vùng đồng bằng thịnh vượng, về cả kinh tế và xã hội dựa trên việc sử dụng bền vững nguồn tài nguyên thiên nhiên và ứng phó tốt với những thách thức do biến đổi khí hậu gây ra. Kế hoạch này chỉ ra những yếu tố không chắc chắn và thách thức mà đồng bằng phải đối mặt trong từng giai đoạn cho đến năm 2100, đồng thời xác định các biện pháp “không hối tiếc” và các giải pháp ưu tiên trong từng giai đoạn phát triển.
- Chương trình “Giảm phát thải khí nhà kính thông qua các nỗ lực giảm mất rừng và suy thoái rừng tại Việt Nam” do Chính phủ Na Uy tài trợ để Việt Nam tiếp tục nâng cao năng lực về thể chế và kỹ thuật ở cấp quốc gia để thực hiện REDD+, đồng thờitriển khai thí điểm các mô hình thực hiện REDD+ tại một số địa phương. Cùng với sự hỗ trợ của cộng đồng quốc tế, sự nỗ lực, chủ động của các Bộ, ngành, địa phương cũng đã đem lại những kết quả đáng kể, đặc biệt là năng lực ứng phó với biến đổi khí hậu đã có những bước tiến đáng kể. 
Một số kết quả chính đạt được là:
- Nhận thức về biến đổi khí hậu của các ngành, các cấp, tổ chức và người dân đã có bước chuyển biến tích cực. Thời gian qua, nhiều hoạt động tuyên truyền, phổ biến, giáo dục nâng cao nhận thức về biến đổi khí hậu được thực hiện cả ở cấp trung ương và địa phương. Qua đó, nhận thức của các ngành, các cấp về biến đổi khí hậu, về nguy cơ tác động của biến đổi khí hậu đã có chuyển biến tích cực. Năng lực ứng phó đã được nâng lên, đặc biệt ở cấp trung ương và các tỉnh thí điểm của Chương trình.
- Thể chế, chính sách, bộ máy tổ chức về biến đổi khí hậu bước đầu được thiết lập. Bên cạnh việc xây dựng và ban hành một số văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến biến đổi khí hậu, bộ máy tổ chức về biến đổi khí hậu bước đầu được thiết lập như thành lập Ủy ban quốc gia về biến đổi khí hậu, hình thành đơn vị đầu mối ở Trung ương (Bộ Tài nguyên và Môi trường) để thực hiện công tác quản lý nhà nước về biến đổi khí hậu; các bộ, ngành, các địa phương cũng đã có cơ quan đầu mối về biến đổi khí hậu.
- Nhiều hoạt động thích ứng với biến đổi khí hậu,phòng chống thiên tai, giảm nhẹ phát thải khí nhà kính được thực hiện. Kịch bản biến đổi khí hậu, nước biển dâng đã được xây dựng, cập nhật và công bố; Đánh giá tác động của biến đổi khí hậu, nước biển dâng đến từng lĩnh vực, từng khu vực và kế hoạch hành động ứng phó với biến đổi khí hậu của từng Bộ, ngành, địa phương cũng đã được xây dựng và ban hành; Một số mô hình thích ứng với biến đổi khí hậu đã được triển khai. Tiết kiệm năng lượng, sử dụng năng lượng mới và tái tạo, các hoạt động giảm nhẹ phát thải khí nhà kính được triển khai. Người dân và doanh nghiệp đã bắt đầu chủ động đầu tư khai thác năng lượng gió, năng lượng mặt trời, nhiên liệu sinh học phục vụ sản xuất và tiêu dùng. 
- Vai trò, vị thế của Việt Nam được nâng cao và hỗ trợ của cộng đồng quốc tế được tăng cường. Bên cạnh sự hỗ trợ công nghệ, tài chính như đã nêu ở trên, nhiều cơ chế quốc tế mới được cộng đồng quốc tế, đặc biệt là các quốc gia phát triển lựa chọn Việt Nam để hợp tác như Cơ chế Phát triển Sạch (CDM); Cơ chế tín chỉ chung (JCM); Xây dựng, thực hiện các hành động giảm nhẹ phát thải khí nhà kính phù hợp với điều kiện quốc gia (NAMAs); Các hoạt động trong khuôn khổ Đối tác thị trường các-bon (PMR),
Hạn chế, yếu kém
- Nhận thức về biến đổi khí hậu chưa đầy đủ, chưa thống nhất về nguy cơ cũng như cách thức ứng phó. Hiểu biết, nhận thức về biến đổi khí hậu còn chưa sâu; nhận biết, nhận dạng về biến đổi khí hậu nhiều nơi chưa rõ; chưa đánh giá đầy đủ các tác động của biến đổi khí hậu. Biến đổi khí hậu mới chỉ được coi là nguy cơ mà chưa được xem là cơ hội để thúc đẩy phát triển theo hướng bền vững. Nhận thức về sự cần thiết phải lồng ghép biến đổi khí hậu, cũng như sự cần thiết trong công tác phối hợp liên ngành, liên vùng để ứng phó với biến đổi khí hậu chưa được quan tâm đúng mức.
- Hệ thống chính sách, pháp luật, tổ chức bộ máy về ứng phó với biến đổi khí hậu hình thành còn chậm. Chính sách, pháp luật về ứng phó với biến đổi khí hậu mới bước đầu được hình thành, chưa có hệ thống và thiếu đồng bộ, chưa rõ hướng đi và lộ trình. Các quy định về giảm nhẹ phát thải khí nhà kính còn phân tán; các quy định về thích ứng chủ yếu về phòng chống và giảm nhẹ thiên tai. Phần lớn quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội của các ngành, lĩnh vực, địa phương chưa được bổ sung yếu tố biến đổi khí hậu. Tổ chức bộ máy quản lý nhà nước mới được thiết lập ở Trung ương với đội ngũ cán bộ còn mỏng, chưa đáp ứng về chuyên môn, nghiệp vụ. Công tác nghiên cứu khoa học cơ bản về biến đổi khí hậu còn nhiều hạn chế.
- Hoạt động ứng phó với biến đổi khí hậu thiếu đồng bộ, chưa đạt kết quả như yêu cầu của thực tiễn. Công tác phòng chống và giảm nhẹ thiên tai vẫn chủ yếu tập trung vào ứng phó và khắc phục hậu quả mà chưa chú trọng đúng mức đến chủ động phòng ngừa. Các hoạt động phòng chống thiên tai còn thiếu tính chuyên nghiệp, năng lực cứu hộ, cứu nạn còn hạn chế. Các hoạt động giảm nhẹ phát thải khí nhà kính chưa được đẩy mạnh đúng mức. Năng lượng sạch, năng lượng tái tạo vẫn chưa được phát triển, sử dụng tương xứng với tiềm năng. Mức tiêu hao năng lượng trên đơn vị GDP còn cao hơn các nước trong khu vực.
Những hạn chế, yếu kém nêu trên có nguyên nhân khách quan, nhưng nguyên nhân chủ quan là chủ yếu. Nhận thức và tầm nhìn của các cấp uỷ, chính quyền, doanh nghiệp và cộng đồng về công tác này chưa đầy đủ, thiếu thống nhất, còn thiên về lợi ích kinh tế trước mắt, chưa coi trọng phát triển bền vững. 
Một số chủ trương, chính sách, pháp luật chưa được quán triệt và thể chế hoá đầy đủ, kịp thời. Hệ thống pháp luật thiếu đồng bộ; một số cơ chế, chính sách chưa sát với thực tế, thiếu tính khả thi. Chất lượng công tác dự báo và quy hoạch còn nhiều hạn chế, chưa theo kịp yêu cầu phát triển, thiếu tính tổng thể, liên ngành, liên vùng; chưa rõ trọng tâm, trọng điểm và nguồn lực thực hiện. 
Tổ chức bộ máy, quản lý nhà nước và việc phân công, phân cấp, phối hợp giữa các bộ, ban, ngành, địa phương còn thiếu chặt chẽ; tổ chức thực hiện chưa thực sự chủ động, cương quyết; Chủ trương xã hội hoá chưa huy động được sự tham gia của các đoàn thể, hiệp hội, doanh nghiệp, cộng đồng và người dân.
Vấn đề quy hoạch vùng liên quan đến biến đổi khí hậu vẫn chủ yếu theo ngành, tính liên ngành gần như chưa được chú trọng.
Nguồn lực đầu tư cho ứng phó với biến đổi khí hậu mới chỉ đáp ứng được một phần rất nhỏ so với nhu cầu. Mặt khác, chính sách và pháp luật Việt Nam hiện nay vẫn đặt nặng vai trò của nhà nước trong công tác ứng phó với biến đổi khí hậu, chứ chưa tận dụng các nguồn lực xã hội và sự tham gia của khối tư nhân, cộng đồng. Các quy định pháp luật hay cơ chế, chính sách khuyến khích sự tham gia của xã hội dân sự vào công tác này vẫn còn rất mờ nhạt. 
Đề xuất định hướng xây dựng, hoàn thiện chính sách, pháp luật
Xác định được những điểm mạnh, điểm yếu trong các hoạt động về biến đổi khí hậu của Việt Nam trong thời gian qua, để chủ động thích ứng với biến đổi khí hậu, phòng tránh thiên tai, giảm phát thải khí nhà kính; có bước chuyển biến cơ bản trong khai thác, sử dụng tài nguyên theo hướng hợp lý, hiệu quả và bền vững, kiềm chế mức độ gia tăng ô nhiễm môi trường, suy giảm đa dạng sinh học nhằm bảo đảm chất lượng môi trường sống, duy trì cân bằng sinh thái, hướng tới nền kinh tế xanh, thân thiện với môi trường, tại Hội nghị lần thứ VII Ban chấp hành Trung ương khóa XI đã ban hành Nghị quyết số 24 về Chủ động ứng phó với biến đổi khí hậu, tăng cường quản lý tài nguyên và bảo vệ môi trường.
Chính phủ cũng đã xây dựng và ban hành Chương trình hành động thực hiện Nghị quyết số 24 của Trung ương. Một trọng các giải pháp quan trọng được đề xập trong Nghị quyết là “Chú trọng xây dựng và hoàn thiện pháp luật về ứng phó với biến đổi khí hậu”.
Trên cơ sở đó, một số đề xuất xây dựng, hoàn thiện chính sách, pháp luật về biến đổi khí hậu theo hướng sau:
Thứ nhất, cần luật hóa các quy định về quyền và nghĩa vụ liên quan đến công tác ứng phó với biến đổi khí hậu 
Hiện tại, việc ứng phó với biến đổi khí hậu mới chỉ đang dừng lại ở mức chủ trương trong các chiến lược, kế hoạch mà chưa có các quy định cụ thể về quyền và nghĩa vụ pháp lý của các chủ thể có liên quan. Điều này sẽ hạn chế khả năng nhà nước áp dụng các biện pháp khuyến khích hoặc các chế tài đối với hành vi tương ứng. Để thay đổi điều này, nhu cầu về việc luật hóa các quy định trong lĩnh vực biến đổi khí hậu cần sớm được nghiên cứu, triển khai thực hiện. 
Thứ hai, cần đặt ra cơ chế phối hợp và phân công trách nhiệm giữa các bộ, ban, ngành
Biến đổi khí hậu là vấn đề liên ngành, đòi hỏi sự hợp tác chặt chẽ giữa các Bộ, Ban, Ngành ở Trung ương và các địa phương. Tuy vậy, mỗi cơ quan lại có những chức năng, nhiệm vụ khác nhau, mục tiêu, động lực khác nhau nên việc tạo ra một cơ chế phối hợp và phân công giữa các cơ quan này là rất quan trọng. Nếu cơ chế đó lỏng lẻo thì có thể khiến cho các cơ quan chỉ chạy theo tiêu chí, định hướng của riêng mình và sẽ ảnh hưởng đến lợi ích chung. Nhưng nếu cơ chế đó quá cứng nhắc thì có thể khiến các cơ quan này không thể đồng thuận và cản trở lẫn nhau trong việc thông qua các chính sách chung.